张敏,韩志明 | 基层协商民主的扩散瓶颈分析——基于政策执行结构的视角
摘要： 基层协商民主的良好扩散是协商民主广泛、多层与制度化发展的应有之义。十八届三中全会及随后的政策文件推动基层协商民主的贯彻落实，带来了基层协商民主向全国范围的扩散。然而，由于特有的政策类型的限制，基层协商民主扩散的执行结构并不优良，主要表现为基层协商民主既不能带来明显的政策收益，也未能充分吸引政策注意力，因此很难产生强烈的执行激励。不良的政策执行结构成为基层协商民主扩散的瓶颈，制约基层协商民主的扩散与发展。强化对地方政府的政治压力、突出基层协商民主的政策收益、明确基层协商民主的内容与规范、提高基层协商民主的实践激励，是消除基层协商民主扩散瓶颈的针对性建议。
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作者：张敏，男，博士，东南大学人文学院公共管理系副教授；
韩志明，男，博士，天津师范大学政治与行政学院教授，博士生导师。
1 问题的提出
在中国，源发于地方的治理创新可经由中央的阐发而转化为全国性的实践要求，基层协商民主即是这样一种创造。继十八届三中全会阐述社会主义协商民主体系并提出广泛、多层与制度化发展的要求之后，2015年1月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了基层协商民主的内容、组成以及推进基层协商的基本要求。2015年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。两份《意见》的出台标志着中国基层协商民主从典型地区的“星点式实践”进入全国性的推广落实阶段，基层协商民主也得以作为一个正式的制度创新在全国扩散。
基层协商民主的扩散即是基层协商民主的传播，是基层协商民主被更多的地方政府所采纳和实践的现象。两份《意见》的出台把基层协商民主的扩散与执行（即贯彻落实）紧密地联系起来，政策执行对于基层协商民主的有效扩散具有重要意义。扩散是通过执行完成的，执行的过程也是扩散的过程，执行导致了扩散。对于我国来说，基层协商民主的扩散及其程度取决于基层协商民主在全国的执行情况。因而，基层协商民主的扩散就被嵌入中国的政策执行之中，扩散是执行中的扩散，扩散问题也就转换为政策执行问题。
然而，既有的研究和实践表明，基层协商民主在我国的扩散并不良好，大规模规范、有效的基层协商民主实践局面没有形成。有研究者根据12个省级政府2223名党政干部的问卷调查发现，经常与基层群众开展协商的不到一半，对基层协商民主感到满意的比例也比较低，大概只有三成。而即便在基层协商民主的先行地区浙江省，“宁波、台州两地的基层协商民主已经落地生根、开花结果；但观望者仍然很多，甚至认为是假创新，阳奉阴违，流于形式”。因而，在总体上虽然“在我国的浙江、四川等地有许多协商民主的实践探索和创新”，但“全国范围内的探索还是比较零散的。即使是这些有限的创新实践，多数还局限于一定区域范围内，而且也缺乏系统的、深入的研究和总结”。
那么，是什么原因导致了基层协商民主的扩散不足，基层协商民主存在什么样的扩散瓶颈呢？在政策执行的意义上，这是基层协商民主没有得到较好贯彻落实的结果。政策的执行是诸多因素相互作用的产物，这些因素形成了政策的执行结构。在最基本的构成上，政策的执行结构是执行主体与相关政策的结合，基层协商民主的扩散即是在这样的执行结构中展开的，执行结构既影响了基层协商民主的贯彻落实，又影响了基层协商民主的扩散。因此，我们需要对基层协商民主扩散的政策执行结构进行分析，以期发现阻碍基层协商民主扩散的瓶颈因素，并据此提出相关的对策建议。
2 政策执行结构的内涵及其对政策扩散分析的理论意义
政策执行结构是由瑞典学者约恩及其合作者共同建构的概念，用来说明执行的主体构成对政策执行的影响，并认为执行结构是分析政策执行和行政过程的基本单元。他们指出，执行结构是一个由不同的行动者子集组成的行政实体，这些行动者都把政策执行视为他们的主要利益，在构成上，行动者既包括公共部门也包含私人部门。其后的研究者，不论是采取新公共管理的路径还是公共治理的路径，多数倾向于强调政策执行过程中的公共部门和私人部门之间的互动，非常重视公共部门以外的行动者的作用。为此，盖伊·彼特斯把执行结构分为公共部门的结构、新公共管理的私人部门结构和公共治理的执行结构等三种纯粹的类型。公共部门的结构可能是最简单的一种执行结构，单纯地由公共部门组成；新公共管理的私人部门结构由私人部门尤其是由市场行动者组成；公共治理的结构是涉及诸如工会、第三部门组织、宗教组织等在内的一种社会组织的执行结构。尽管有所不同，这三种结构都包含着复杂的主体关系。盖伊·彼特斯还认为单纯的组织方式可能已经死亡，政府在执行政策时会考虑把其他两种组织方式包容进去而形成一个网络结构，但是任何一种都没有被其他两种所取代。
约恩及后续学者提出的执行结构概念在组织学的角度上说明了执行主体及其相互关系在政策执行过程中的作用。实际上，国外政策执行“自上而下”的第一代研究和“自下而上”的第二代研究都是以主体关系为主线展开的，在“整合式”的第三代研究中，主体关系依然是很重要的线索，这说明了执行结构在政策执行研究中的普遍分析价值。在中国的政策执行中，不同政府主体的权力与关系结构是执行活动得以展开的组织起点，因此在研究上也呈现出自上而下、自下而上与整合性分析的理论路径。这并不是对国外政策执行研究的刻意模仿，而是表明政策执行要依赖于一定的主体及其结构特征，政策执行总是在特定的执行主体结构中展开的。
但是现在看来，约恩及后续学者对政策执行结构的界定有些狭窄了，主体属性与组织控制只是说明执行过程的一个因素。对于何以引致执行行为的发生，也即执行主体进行行为选择的现实依据没有被包含在执行结构之内，因此这样的执行结构是不完整的。执行是对政策的执行，在执行行为的发生逻辑上执行主体首先是面对某一既定的政策，而后产生一定的行为选择，然后才是组织间的互动问题，因此作为执行对象的政策应该成为执行结构的另一组成部分，政策执行结构是执行主体与所执行政策一起构成的动态调适系统。在基本的构成上，政策执行结构是政策对主体结构的一种嵌入，没有这种嵌入一切执行行为都不会发生，组织间的行为调适也无从发生。这种嵌入是必要的，否则无法解释在同一主体结构下为什么会有不同的政策执行。换言之，如果不考虑政策的要素，在同一主体结构下所有的政策执行将会是同质性的，正是因为有政策的嵌入，政策执行过程才会千差万别。
因此，一个完整的政策执行结构至少是执行主体与所执行政策的结合，主体与政策对于政策执行都有决定性的影响。执行主体基于特定的政治社会架构发生各种关系并进行各自的执行选择，不同的政策则是这些执行选择的行动依据。所嵌入的政策中，政策类型是政策执行非常重要的影响因素，不同类型的政策会引发不同的执行选择，因此政策类型分析又是政策执行结构分析必须加以重视的一个重要内容。哈格罗夫发现，“有关的研究假定，有可能对政策进行分类，并以此为基础，预测每一种类型的政策的执行过程”。正是因为政策类型的不同，才具体地解释了政策执行过程的不同。
执行结构对于政策执行分析的意义不言而喻，政策执行结构对于分析中国的政策扩散同样也具有重要的理论意义。一方面，由于我国的压力型政府体制，许多政策扩散是由中央政府发动和推进的，研究政策扩散必须要充分考虑政策执行的推动作用；另一方面，这些政策执行又是在特定的执行结构中发生的，因此，政策执行结构直接决定了某一政策在中国的扩散过程。所以，中国的政策执行结构也是中国政策扩散分析的出发点和基本单位，如果不能准确认知中国的政策执行结构，也就不能准确理解中国的政策扩散过程。
同时，政策执行结构也为中国的政策扩散分析提供了一个新的理论视角。在当前的政策扩散研究中，主导性的分析视角是美国学者创立的聚敛于政策采纳的分析视角，政策执行对政策扩散的作用没有得到强调，甚至是一个缺失的环节。在美国的政策扩散研究中，政策扩散通常被视为一项新政策被更多的政府所采纳的结果，围绕这些采纳行为，研究者着眼于分析地方政府进行政策选择时所面临的各种制约因素，讨论了政策扩散的模型、模式和机制等。代表性的扩散模型有内部决定模型、横向影响模型以及垂直介入模型；在扩散模式上，弗朗西斯·贝瑞和威廉·贝瑞提出了全国互动型、区域传播型、领导－跟进型、垂直影响型等四种经典扩散模式；在扩散机制上，查尔斯·诗潘与克雷格·沃尔登概括出学习、竞争、模仿和强制四种机制，这四种机制也是政策扩散的途径。
在美国的政策扩散研究中，众多学者把视线投放在地方政府的采纳行为上，这是政策采纳视角被广泛使用的主要原因。贝瑞夫妇指出： “多数的政府创新研究检验了州政府的政策制定。因为这个原因，我们把精力主要集中在州政府层级的研究之上。”这是因为，在一个民主分权的联邦体制里，政策的扩散主要是地方政府政策采纳的结果，因此，研究州的政策制定而不考虑联邦的影响以及州与联邦的关系是可能的。这实际上形成了一种以政策采纳的“顾客方”为主体的研究传统或者导向。从政策过程的角度来看，政策采纳属于政策制定环节，因此，政策采纳的视角也是政策制定的视角。由于政策扩散研究肇始于美国，其他国家的学者大多采用了美国学者的研究框架，政策采纳端的研究视角也在国际范围内“扩散”。因此，总体上政策执行对于政策扩散的意义并没有引起广泛重视。
中国学者的研究图景和美国学者具有相似性。一方面，多数中国学者接受了美国学者对政策扩散的界定；另一方面，他们又借鉴美国学者的分析框架解释中国的政策扩散问题。比如，在扩散机制与模式上，王浦劬提炼出中国政策扩散的四种模式：自上而下的层级扩散模式、自下而上的政策采纳模式、区域和部门之间的扩散模式、政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式。此外，学习借鉴与跟风模仿是常见的扩散方式，政策试点也是政策扩散的一个重要途径。在影响因素的分析上，吴建南与张攀发现概念简单、操作简便、短期效果明显、采纳成本低廉、受益群体广泛、社会阻力较少的政府创新更容易扩散。张克发现地方主要官员异地交流有利于政策扩散。
但是，这些政策采纳端的研究只能说明中国政策扩散的局部。由于单一制中央集权体制以及中央政府对地方政府的强大压力，建基于联邦分权体制的政策采纳端的研究视角对于中国只有部分的理论适用性。总体上，政策采纳端的研究视角对于解释政策在地方政府间的横向扩散是可行的，但对于自上而下的纵向扩散的解释则不太可行。对于中国而言，除了地方政府之间的政策扩散之外，从中央到地方的政策扩散也是非常重要的组成部分，甚至是主要部分。对于后者，政策执行是政策扩散的主要推动因素，由执行导致的命令与服从和主动的自发采纳是两种不同的扩散机制。因此，我们必须要立足于中国的体制国情，确立基于执行环节的政策扩散研究视角，也即中央政府是如何通过政策执行来推动政策扩散的。由此，我们又必须建立中国的政策执行和政策扩散的联系。
政策扩散的政策执行端研究改变了我国政策扩散研究的视角单一局面，也使得中国的政策扩散研究更加立体化。这一研究要立足于中国的政策执行结构，政策执行结构为中国的政策扩散研究提供了一个新的观察点，透过政策执行结构可以观察与预测中国的政策扩散状况。对于我国的基层协商民主来说，这样一种治理创新的扩散就是在特定的政策执行结构中展开的。因此，政策执行结构分析对于基层协商民主的扩散具有重要的理论和现实意义。
3 基层协商民主的政策类型及其扩散的执行结构构建
基层协商民主扩散的政策执行结构是由基层协商民主对各级政府体系的嵌入而形成的，基层协商民主在此结构中得到贯彻落实继而在全国扩散，该执行结构的优良与否决定了基层协商民主扩散的状况。优良的政策执行结构是能够产生良好执行激励的结构，而执行激励的产生又与具体执行的政策紧密相关。不同类型的政策产生的政策激励是不同的，因此我们首先需要对基层协商民主的政策类型与属性进行分析，发现基层协商民主激发执行激励的政策基础。
3.1 基层协商民主的政策类型与属性
政策类型划分是公共政策研究的一项重要内容。1960年代，西奥多·洛威在其“启发式设计”中把公共政策分为分配型政策、规制型政策和再分配型政策三类。1970年代，洛威在已有分类基础之上又增加了“构成性政策”。
洛威的目的是说明“政策如何决定政治”，认为“政策或者政府的活动构成了权力真实的竞技场”。在洛威的四个政策类型里，构成性政策是语义最模糊的一个，他有时把构成性政策称为“系统维持政策”，并限定于那些政府强制发生于未来以及通过改变环境而施加的政策问题。为了概念的清晰化，有研究者把构成性政策简化为“集中于政府功能以及政府权威性质的游戏规则”。洛威的政策类型理论建立了政策与政治过程的关系，同时也建立了政策类型与政策执行的关系，不同类型的政策会导致不同的政策执行。哈格罗夫基于洛威的政策类型理论进一步发现，“在很大程度上，再分配政策比分配政策更难于执行，而规制政策的成功，则经常取决于它们对利益分配的影响程度”。理查德·马特兰德根据“模糊性”和“冲突性”所做的公共政策类型划分是另一个具有“启发式设计”意义的政策分类。以模糊性的“高－低”和冲突性的“高－低”为坐标，“高”与“低”的两两组合就形成了“低冲突－低模糊”“高冲突－低模糊”“低冲突－高模糊”“高冲突－高模糊”四种政策类型。在马特兰德的模型中，这四种政策分别对应着行政执行、政治执行、试验性执行和象征性执行四种执行模式。
詹姆斯·安德森也曾于20世纪80年代对公共政策做过分类。在他的类型学谱系里，实质性政策与程序性政策、物质性政策与符号性政策的分类同样具有启发价值。实质性政策与政府采取的实际行动有关，程序性政策只涉及怎样采取和由谁采取等程序性问题。程序性政策也即洛威所说的构成性政策。物质性政策是关于实际利益分配的政策，符号性政策主要涉及社会价值观念的各种规定，几乎不会带来真正的物质性影响。在政策产出的角度上，实质性政策与物质性政策与叶海卡·德洛尔所说的产出价值有关，程序性政策与符号性政策与形式价值有关。产出价值是政策对现实世界发生的实际影响，要求能够解决实际问题。形式价值集中于制定和执行政策的形式方面，比如公众参与、公开性与政策对象的同意等。按照洛威的理论，实质性政策、物质性政策、程序性政策、符号性政策所形成的权力竞技场各不相同，因此也会形成不同的政策执行过程。
洛威、马特兰德与安德森的政策类型理论充分说明了政策类型对政策执行的重要影响，也说明了把政策类型纳入执行分析的必要性。依照上述的政策分类我们可以展开基层协商民主的政策类型学讨论。根据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，基层协商民主包括乡镇及街道的协商、行政村及社区的协商、企事业单位的协商以及探索中的社会组织协商四个组成部分。基层协商民主具有特殊的政策类型构成与属性：
第一，从文件的规定看，基层协商民主首先是构成性政策、程序性政策。在一般形式上，基层协商民主是一种制度安排，程序的规范性是基层协商民主的内在要求，方法的科学性是基层协商民主有效运转的基本保证。在具体的政策内容上，基层协商民主通过制度设计把各类协商主体纳入公共决策，从而实现基层事务的民主治理。例如，《关于加强城乡社区协商的意见》对协商内容、协商主体、协商形式、协商程序、协商成果运用作了较为详尽的规定。由此可见，基层协商民主是一个典型的程序性政策或者构成型政策。
第二，基层协商民主的政策内容具有一定的模糊性，具有模糊型政策的特征。虽然两份《意见》对基层协商民主的实施提出了指导意见，尤其后一个文件对社区协商民主规定得较为具体，但对于基层协商民主的内涵实质、规范性要求、制度化、法治化等基本问题缺乏清晰的阐述，使基层协商民主的政策内容具有一定的模糊性。
第三，基层协商民主不是物质性资源的分配性政策。公共政策是对社会资源的权威分配，基层协商民主是分配物质资源的一种方式。基层协商民主既不会在不同层级和类别的公共组织中分配物质资源，也不会在不同的社会群体中分配物质资源，不会直接引起资源分配的冲突，对政策的执行者也不会带来直接的物质收益。然而，基层协商民主可以进行非物质性资源的分配，是政府对社会的赋权，使公民和社会组织享有公共治理的权利。
第四，在价值产出上，基层协商民主可以促进以民主治理为核心的形式价值的增长。其一，中共中央是在国家治理体系与治理能力现代化的角度以及中国特色社会主义民主形式和群众路线实现方式的高度来看待基层协商民主的，因此基层协商民主被赋予了很高的宏观政治价值。其二，基层协商民主奉行民主治理的理念，通过程序规范实现公民平等、有序及理性的参与，具有积极的民主价值。同时，通过民主参与，普通群众也会得到民主教育并逐渐养成民主的习惯，这是基层协商的民主教育价值。其三，基层协商民主有助于提高公共决策的公开性、透明性与公共理性，更好地实现社会利益，这是基层协商民主的政策输出价值。其四，基层协商民主有利于提高政府的合法性与权威性，避免或减少政府与社会的矛盾，
建立和谐的政府与社会互动，这是基层协商民主实际运行中的政治与社会价值。
3.2 基层协商民主扩散的政策执行结构构成
众所周知，中国政府是中央集权的多层级的政府体系，形成了一个“中央—省—市—县—乡”的“高位推动”与“多层级”的政策执行链条，“自上而下”的“压力型体制”是中国政策执行的总体组织特征，“执行中央政策”是地方政府的政治任务。从自下而上的角度看，地方政府在执行上级政府及中央的政策时会有自己的利己性考虑，地方政府的执行选择是上级政治压力与自我利益共同驱使的结果。当把基层协商民主作为一种特殊的政策嵌入中国的政策执行体系时，一个完整的执行结构与分析框架得以建立起来。不同层级政府的执行选择成为基层协商民主能否得到落实与扩散的决定因素，基层协商民主的扩散现状也可以从中得到解释。该执行结构构成可以用表1表示：
在此结构中，基层协商民主的执行激励是政策收益认知和政策任务重要性认知的函数，政策收益认知和政策任务重要性认知构成了该执行结构中的两个重要的自变量，执行激励是因变量，政策收益认知、政策任务重要性认知和执行激励都存在正相关的关系。政策收益认知是由基层协商民主的政策类型与属性所确定的，在基层协商民主和执行激励之间存在着一条“政策类型与属性—政策收益认知—执行激励”的逻辑链。因此，基层协商民主的政策类型与属性，也即基层协商民主自身的政策特征在其执行和扩散过程中起到了决定性的作用。在经济发展、资源收益、社会收益与职位晋升四项政策收益中，前三项属于地方利益，职位晋升属于地方党政领导干部的私人利益，由此，地方政府的利己性考虑是地方利益与领导私人利益的结合。根据中国的权力组织体制，地方政府的决策是由党政领导主导的，地方利益也主要是由党政领导界定的。如果一项政策能够促进地方利益或者领导者的晋升利益，那么地方党政领导执行这项政策的激励就会增强，政策就可能得到有效的落实。
政策任务重要性认知也是由基层协商民主的政策类型与属性所确定的。一般而言，政策的收益认知越高，政策任务的重要性认知也会越高，但是政策收益认知并不是决定政策任务重要性认知的唯一要素，即使政策收益不明显，如果受到各级政府的高度重视，基层协商民主仍然可以得到落实。抽离政策收益的考虑，政策任务的重要性认知可能出自上级政府的政治压力，也可能出自某些价值取向，还可能是二者共同驱使的结果。在排除利益考虑的情况下，政策任务的重要性认知是中央政治压力传递或者地方政府对某种政策价值取向坚持的结果。
基层协商民主的政策收益认知与政策任务重要性认知在不同层级政府的分布状况决定了政策执行结构的优良与否，也决定了基层协商民主能否得到有效的落实与扩散。在实践中，如果能获得重视或者地方政府出于利益考虑而积极行动，基层协商民主就可以得到有利的执行并取得有效的扩散，如果两个因素都具备，基层协商民主的执行和扩散会更加有利。基层协商民主扩散的执行结构类型如图1所示：
在第二象限中，基层协商民主不被政府重视，政策收益认知也较为消极，政府的执行激励不高，这是一个政策执行的不良结构，在此种情况之下，基层协商民主难以在全国贯彻落实并取得有效的扩散。第一和第三象限中要么是因为受到了重视，要么是因为具有积极的政策收益认知，形成了政策执行的有利结构，基层协商民主的贯彻落实和扩散都较为有利。第四象限中因为两个有利因素都具备，形成了政策执行的良好结构，非常有利于基层协商民主的落实和扩散。因此，对于基层协商民主的扩散来说，形成一个有利的执行结构甚至良好结构至关重要。
4 基层协商民主扩散的政策执行结构审视
根据上文的阐述，我们以政策收益和重视程度（政策任务的重要性认知）为两个维度对基层协商民主扩散的政策执行结构进行现实的审视，讨论什么样的结构有利于基层协商民主的扩散。
4.1 基层协商民主的政策收益
首先，基层协商民主能促进经济发展吗？毋庸置疑，经济发展是从中央到乡镇政府最重要的任务之一，同时，经济绩效也是上级政府与中央考核下级政府最重要的指标与依据之一。但是，在民主能否促进经济发展的问题上充满了争议，“民主的经济增长效应的争论分为四派：乐观主义者、悲观主义者、中立主义者与不可知论者”，民主与经济发展的关系并不明确。而以中国的经验论，党与政府的领导以及主要官员的能动推进是经济发展的主要驱动因素，精英治理而非大众民主治理是经济发展所依赖的主要治理模式。因此，可以推断在基层协商民主能否促进经济发展的评判上主要是不确定的。
其次，地方政府能否从基层协商民主的实施中获取资源收益？地方政府执行中央政策的一个重要动机是可以从执行过程获益。尤金·巴达克的研究表明，政策执行者有从执行过程攫取资源的冲动并且会使用各种策略获取公共资源。在中国，一些全国性的政策执行需要中央政府的财政支付，地方政府可以从中获取收益，而在上级政府监管缺失的情况下，下级政府还可以通过策略性行为获取不当得利。比如，一些地方政府“默许农民将抛荒土地瞒报为耕种面积，套取国家的补贴款”。但对于基层协商民主来说，根据中央的文件规定以及一些典型地区的实践，基层协商民主的实施成本由县、乡政府与社区承担，县、乡政府并不能从基层协商民主的实施中获得明显的资源收益，反而还要承担必要的实施成本。
再次，基层协商民主能否带来社会收益？中国的实践证明，基层协商民主具有良好的社会价值。在宏观意义上，基层协商民主是民主实现的重要形式与群众路线的重要体现，以及国家治理现代化的重要组成部分。此外，基层协商民主也能为地方政府与官员带来良好的社会声誉，浙江温岭的“民主恳谈”“参与式预算改革”和“工资集体协商制度”分别获得第二届“中国地方政府创新奖”，入围第五届、第六届“中国地方政府创新奖”；四川彭州的基层协商民主实践荣获“2015年度中国地方政府创新优秀实践奖”。同时，先进地区的实践经验还会被中央政策吸收，被主流媒体报道并成为学习的榜样。
最后，基层协商民主建设能为地方党政领导带来职务晋升吗？在制度意义上，绩效考核是地方党政领导干部晋升的重要依据。但是，在中组部及地方各级组织部门制定的党政领导干部绩效考核体系中，民主治理并不是重要的考核内容。以2009年中组部颁发的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》为例，实绩分析由经济发展水平、经济发展综合效益、城乡居民收入、地区经济发展差异、发展代价、基础教育、城镇就业、医疗卫生、城乡文化生活、社会安全、节能减排与环境保护、生态建设与耕地等资源保护、人口与计划生育、科技投入与创新等考核指标组成。2013年，为纠正政绩考核的“唯GDP论”，中组部又出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。该通知要求完善政绩考核评价指标，“把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重，更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核”。其后，四川省委组织部率先出台了《关于改进和完善市县党政领导班子和领导干部政绩考核工作的实施办法》，把考核依据分为发展成果、社会治理、党的建设、重点工作四个一级测评指标，细分为发展水平、发展质量、生态环境、综治与维稳工作、群众工作、法治工作、公共安全、党风廉政建设和反腐败工作、组织工作、宣传思想、文化工作、统战与群团工作以及根据各级党委政府重大决策部署确定的重点工作等十四个二级测评指标。
可见，民主治理目前还不是地方党政领导干部考核的主要内容，因此也难以成为地方官员职务晋升的重要依据。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》与《关于加强城乡社区协商的意见》也都没有作出对基层协商民主建设考核的规定。以中国的经验，考核是重要的指挥棒，列为主要考核内容的政策问题往往成为地方党政领导重点关注的工作事项。因此，总体上，基层协商民主建设目前还难以为地方党政领导干部提供强烈的晋升激励。
以上四项政策收益是由基层协商民主的政策类型所确定或者推导出来的。因为构成性政策、程序性政策、非物质性分配政策也不以经济发展为目标导向，所以基层协商民主不能为地方政府带来明显的资源收益，与促进经济发展也没有必然的关系。虽然基层协商民主可以为地方政府带来良好的社会收益，但是因为基层协商民主建设目前还不是干部晋升的主要依据，因此在职务晋升上带来的激励并不明显。
4.2 基层协商民主的受重视程度
即使没有明确的收益认知，只要得到重视，一项政策也会被提上政府的执行议程。但是，一项政策受重视与否并不像政策收益认知那样可以由政策类型推导出来，而是要在实践中发现。那么，如何说明基层协商民主的“重要性”呢？在这里，本文引入“注意力分配”概念，所谓“重要任务”即那些得到政府较多强调或者较多注意力分配的问题和事项。政府的注意力分配是各种政治、经济、社会因素综合作用的结果，同时又与主政者的价值取向等主观因素有关。对基层协商民主的注意力分配说明了政府的重视程度，也在一定程度上也反映了中国的政治社会生态。
中国的政府层级和部门众多，难以进行系统的“注意力分配”调查。中央对包含基层协商民主在内的协商民主体系的重视自不待言。在地方政府中，我们选取省级政府为调查对象。之所以选择省级政府，是因为在中国自上而下的执行体系中，省级政府是中央指令的传递者和压力的传导者，在政策执行链条中处于政策发动的位置，是贯彻中央政策最重要的政府环节。在现实中，是否执行以及如何执行中央政策是由省级政府“定调”的，省级政府的工作安排是下级政府决策的直接依据，下级政府通常根据省级政府的工作部署进行决策而且接受省级政府的考核。因此，我们可以通过省级政府的注意力分配推断下级政府的工作重心。
为了揭示省级政府对基层协商民主的重视程度，我们采用QSR NVivo文本分析软件（本文应用的QSR NVivo10版本），通过对省级政府权威文件的分析来发现包含基层协商民主在内的政策议题的注意力分配状况，以此判断基层协商民主在省级政府政策执行议程上的位置与受重视程度。为了保证分析文本的完整性与连续性，我们通过网上搜索以及在各省份政府官网上的文件查询，选择了2014—2016年中国除港、澳、台以外的31个省、直辖市和自治区共93份年度政府工作报告，以及能够搜索与查询到的自十八届三中全会以来的中国共产党各省、直辖市、自治区委员会134份全委会会议决议、公报和新闻报道。然而，由于文件格式的缘故，我们只分析了88份省级政府工作报告。
在政府工作报告中，我们把文本中出现的可以确认的政策议题设置为一个节点，对与这个政策议题明确相关的文字阐述进行编码使之成为一个参考点，并尽量避免重复编码。对88份政府工作报告分析以后，我们总共归纳出包含“经济运行与发展”“民生与社会事业”“经济体制改革”“行政体制改革”“社会治理”等27个一级节点。社会治理又包含“社会稳定与和谐”“社会治理体制”“民主治理”与“社区与社会组织管理”四个二级节点；民主治理下含“基层协商民主”三级节点，基层协商民主又可以分为“工资协商”与“社区协商”；行政体制改革包含“民主行政”与“服务型政府”两个二级节点，民主行政下含“政府协商”三级节点。为了避免遗漏，我们又以“协商”为关键词进行了文本搜索，对搜索到的语句进行鉴别和编码，分别归入工资协商、社区协商、政府协商和政协协商四个节点。参考点越多则说明该政策议题得到的强调或者注意力就越多，反之则说明越少。政府工作报告分析完毕以后，我们发现省级政府最关注的政策议题是经济运行与发展，其次依次是民生与社会事业、经济体制改革、社会治理、行政体制改革和生态环境等，这些议题都得到了非常集中的关注。省级政府的注意力分配见表2。
虽然社会治理是各省份非常重视的议题，但在其四个二级节点中，社会稳定与和谐的参考点最多，得到了超过58%的注意力分配，民主治理只得到了约15%的注意。基层协商民主在88份政府工作报告中只有24处参考点，工资协商和社区协商分别为19个与5个。这说明，民主治理、基层协商民主在社会治理的诸议题中得到的注意力分配非常少，尤其社区协商得到的注意力更少。社会治理的参考点分配详见表3。
我们又进一步发现，基层协商民主的参考点来自24份政府工作报告，其中工资协商与社区协商分别来自19份和5份政府工作报告。政府工作报告提及工资协商的有福建、甘肃、贵州、内蒙古、山西、陕西、四川、天津、云南、重庆、浙江、江苏等12个省、直辖市、自治区；提及社区协商的有北京、重庆和山东等三个省、直辖市。工资协商的资料来源省份占39%，社区协商的资料来源省份占10%不到，具体分布情况详见表4。
总体上，与协商民主相关的政府协商、基层协商与政协协商的参考点都偏少，与经济发展、体制改革、民生与社会事业、生态环境等问题受到集中的关注形成了鲜明的对比，详见表5。
全委会决议、公报相较政府工作报告高度凝练、简短，除了党建、宣传等工作之外，所关注的政策议题与政府工作报告大同小异，基层协商民主也没有得到很多注意力分配，本文不再赘述。可见，各省级政府最为重视的是经济发展问题，此外，民生与社会事业、经济体制与行政体制的改革、社会治理、生态环境与绿色发展、政府建设、法治与监督、开放经济等议题都得到了大规模的集中关注。这与我国十几年来发展过程中遇到的新问题、新形势是分不开的，也反映了我国政府的施政方向。但是，尽管得到中央的高度重视，基层协商民主建设在省级政府层面还没有得到相应的注意力分配。不论在政府工作报告中，还是在党委全委会的会议决议、公报中，基层协商民主目前只得到了较少的强调和关注，这与党中央的重视程度形成鲜明的对比。同时通过注意力分配的调查也可以看出，在省级政府的政策目标中，相较于经济、社会和生态发展，民主治理也不是主要的政策目标。
4.3 基层协商民主扩散执行结构的总体评价
基层协商民主建设在省级政府并没有获得充分的注意力分配，重要性偏低，执行激励较弱。虽然未能调查市、县、乡三级政府的注意力分配，但是根据我国政府的运作特征，这三级政府中的多数会和省级政府保持注意力分配的连续性和一致性。因而在总体上可以推测，地方政府对基层协商民主同样也缺乏充分的注意力分配，重视程度不够。同时，根据基层协商民主的特殊政策类型，市、县、乡三级政府对基层协商民主的政策收益评价也会总体不高，因而所带来的执行激励也不强。综观之，基层协商民主扩散的执行结构既不是良好结构，也不是有利结构。如表6所示：
5 基层协商民主扩散的执行结构瓶颈与改善
5.1 基层协商民主的扩散瓶颈与表现
执行结构的不良对基层协商民主的扩散造成了瓶颈约束，在这样的执行结构中，地方政府缺乏贯彻落实基层协商民主的强烈激励，基层协商民主在全国也难以进行有效的扩散。从自上而下的角度看，扩散瓶颈主要在于省级政府未能给予基层协商民主充分的注意力分配，乃至于不能在省级层面进行有效的政策发动，基层协商民主在全国的贯彻落实也就失去了强大的中继动力。省级政府的注意力分配进一步影响了下级政府尤其是县乡政府的执行议程，在缺乏足够政策收益激励的情况下，县乡政府进行基层协商民主实践的积极性不高。基层协商民主的扩散瓶颈集中体现于以下两个方面：
第一，基层协商民主没有获得地方政府的普遍重视，象征意义大于实质意义。根据前文所述12个省级政府党政干部的问卷调查，包括基层协商在内的协商民主未能得到有效落实。在浙江省的许多地方，出于没有政绩、任内成绩不明显、发展受影响、影响效率、与中心工作形成矛盾等诸多原因，基层协商民主难以成为县乡政府的重要工作。有的学者根据2015 年对安徽省360名县处级、科（局） 级干部的问卷调查发现，不到11%的受访者认为党政领导班子重视基层协商民主工作，不到44%的受访者认为比较重视，其他则为不重视。在基层协商民主作用的发挥上，只有8.05%的受访者认为发挥了重要的作用，超过一半以上认为不起重要作用或者根本不起作用。这说明在主观认知上，不重视基层协商民主是一种普遍的现象，基层协商民主的扩散难度较大。
第二，地方政府缺乏顶层设计，基层协商民主扩散缺乏有力的组织保障。地方政府在贯彻落实基层协商民主的过程中缺乏明确的制度设计，基层协商民主的扩散缺乏系统协调和组织保障。比如，有的地方“主管部门也是五花八门，组织部、宣传部、统战部、政协、党委办公室都有，大多为自发行为，党委统一领导、部门牵头负责、各方面协调配合的工作格局尚未形成”。主管部门的混乱恰恰是省级政府对基层协商民主实践缺乏明确顶层设计的结果，这一现象在全国也具有普遍性，也反映了省级政府对基层协商民主的重视程度不够。
综观之，基层协商民主的扩散局面在十八届三中全会以后没有发生质的改变。虽然协商民主作为一个“文件概念”开始在政府中流传，但当前的扩散主要是“文件式扩散”，大规模的实质性和规范化的扩散局面没有形成。十八届三中全会之前，基层协商民主实践散发于少数先行地区，扩散动力主要来源于一些具有创新意识的地方官员以及一些学者和社会组织的推动，是一种零散的“星点式扩散”。十八届三中全会以后，从全国范围看，基层协商民主没有获得充分的注意力分配，强有力、系统性的政府推动没有形成，“星点式扩散”依然是主要的扩散模式。
5.2 基层协商民主扩散瓶颈的改善
执行结构的缺陷是导致目前基层协商民主扩散瓶颈的主要原因，因此，优化基层协商民主扩散的政策执行结构，使其从不利结构转化为有利结构并趋向于良好结构，是当前的路径选择。
第一，强化中央政府对地方政府的政治压力，在基层协商民主的重要性认知上使地方政府与党中央保持高度一致。基层协商民主需要通过自下而上的发展、创新，在政策收益驱动不强烈的情况下，强化中央政府的政治压力，使地方政府认识到基层协商民主建设是一项重要的政治任务，是改善基层协商民主扩散最直接有效的方法。这种优化是对基层协商民主扩散执行结构的政治优化，是以政治压力的传递为中心展开的，而又以省级政府为最重要的执行环节。因此，当务之急是强化对省级政府的政治压力，保持政策执行链条的完整性，使中央政府的政治意志能够通畅地到达各级政府。
第二，增加基层协商民主的政策收益，强化地方政府基层协商民主实践的利益激励。中央政府可以强化基层协商民主社会收益的目标价值，使社会收益在众多的政策目标中居于重要的地位。同时，在政府绩效的考核中，强调包括基层协商民主在内的民主治理考核的重要性，使基层协商民主实践成为党政干部职务晋升的重要依据。通过对社会收益和绩效考核的强调，基层协商民主的政策收益就会明显增强，执行激励也会因此得到强化。
在上述两条建议中，第一条具有优先性。在政治压力之下，地方政府，尤其是省级政府不得不给予基层协商民主较多的注意力分配，在不具备较强政策收益激励的情况下也可以形成基层协商民主扩散的有利政策执行结构。同时，第一条建议也是第二条建议得以实现的重要保障，基层协商民主社会收益与绩效考核权重的提高都是中央高度重视的体现与结果。而当政策收益的激励也提高时，基层协商民主扩散的执行结构就会趋向于良好结构，扩散瓶颈就可以得到有效的消除。
6 结论
政策执行结构提供了一个政策扩散分析的有益视角。透过政策执行结构，我们可以有一些新的理论发现。其一，政策执行结构是影响政策扩散的重要原因，“执行结构—政策执行—政策扩散”是一条具有紧密关系的因果链。其二，执行主体及其关系网络提供了政策执行与扩散的组织学解释，但只提供了一个“刻板”的解释框架，无法说明在同样的主体结构下为何会有不同的执行与扩散。其三，在最基本的构成上，政策执行结构是主体因素与政策因素的结合，而其中政策类型的影响至关重要。
当前，基层协商民主扩散的执行结构还不是一个良好的结构，这也是约束基层协商民主扩散的瓶颈。尽管中央赋予基层协商民主高度的政治地位，但地方政府尚没有形成强烈的执行需求。由此，基层协商民主大规模的有效扩散态势没有形成，在扩散模式上依然停留在散见的“星点式扩散”上。因此，要强化中央对地方的政治压力，使基层协商民主建设成为地方政府必须重视的政治任务，其中首先要强化对省级政府的政治压力，使基层协商民主扩散在执行链条上得到充分的压力传递和政策发动。
基层协商民主的扩散问题也是基层协商民主的生长问题。根据既有的实践，地方政府的实践供给与制度供给是基层协商民主生长的主要路径，如果地方政府不进行实践与制度供给，基层协商民主在中国的生长将失去重要的动力来源。所以，从长远来说，基层协商民主在我国的扩散以及持续化发展需要政府与社会的共同推动。